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《中华人民共和国公职人员政务处分法》学习辅导参考材料

供稿部门: 发布时间:2020-11-06 03:25:52

 2020年6月20日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》),自2020年7月1日起施行。《政务处分法》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,认真落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,是在新的起点上深化纪检监察体制改革,坚持和完善党和国家监督体系,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度成果。根据中央纪委国家监委办公厅《关于学习贯彻〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉的通知》(中纪办发〔2020〕8号)精神,省委常委会、省纪委常委会分别召开会议学习《政务处分法》,强调要抓好宣传教育和执行落实,组织开展宣讲活动,通过以案释法,把《政务处分法》讲清楚、讲透彻,教育引导公职人员依法秉公用权。

 一、制定《政务处分法》的背景和意义

 深化国家监察体制改革的一个重要目标就是扩大监察范围,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年3月出台的《监察法》,以法律的形式填补了国家监督空白,将六类监察对象统一纳入监察范围,规定监察机关可以对违法的公职人员作出政务处分决定,首次以法律的形式明确了“政务处分”这一法律概念,作为对违法公职人员的惩戒措施。但《监察法》对政务处分制度的规定较为原则,公职人员哪些行为应当给予政务处分,给予什么样的政务处分,按照什么程序给予政务处分,都没有明确。《监察法》实施后,为解决工作急需,中央纪委国家监委于2018年4月制定了《公职人员政务处分暂行规定》,对政务处分的依据、程序作了规定,作为实施政务处分的过渡性规范。经过一段时间的实践探索,今年6月20日,十三届全国人大常委会第十九次会议通过了《政务处分法》。《政务处分法》是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律,对于实现全面从严治党治吏,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有重要意义。具体来讲,有四个方面:

 一是坚持和加强党的全面领导的重要举措。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。党管干部是坚持党的领导的重要原则。党管干部不仅管干部的培养、提拔、使用,还必须对干部进行教育、管理、监督,对党员干部和公职人员的违纪违法行为进行查处。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量,在国家治理体系中处于特殊重要位置。制定《政务处分法》,将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化,强化对公职人员的管理和监督,使自觉坚持和切实维护党的领导成为公职人员的法律义务,为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供有力的法治保障。

 二是坚持和完善党和国家监督体系的内在要求。党的十九大对构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系作出重要部署。党的十九届四中全会进一步强调要坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督。在党和国家监督体系中,依法治国和依规治党是有机统一的。习近平总书记指出,全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。制定《政务处分法》,将《监察法》的原则规定具体化,把法定监察对象全面纳入处分范围,使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚,构筑起惩治职务违法的严密法网,有利于增强监督严肃性、协同性、有效性,有利于实现抓早抓小、防微杜渐,建设一支忠诚干净担当的公职人员队伍。

 三是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的重要体现。《政务处分法》充分体现了以“三不”一体理念思路推进反腐败斗争,深化标本兼治的精神。制定《政务处分法》,明确公职人员应受政务处分的违法情形,划定行为底线,有利于强化不敢腐的震慑,推动实现因敬畏而“不敢”;将监察全覆盖的要求具体化,强化日常监督,深入推进以案促改、完善制度机制,有利于督促公职人员依法履职尽责,推动实现因制度而“不能”;明确要求任免机关、单位加强对公职人员的教育、管理和监督,督促公职人员提升思想觉悟,有利于引导公职人员树立和强化依法用权意识,推动实现因觉悟而“不想”。

 四是规范政务处分工作的重要保证。政务处分工作政治性、政策性、业务性强,而且直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项,对公职人员具有重要影响。政务处分权是一项重要的公权力,必须严格依法行使,在法治的轨道上运行。《政务处分法》出台前,关于公职人员处分的情形、适用规则、程序等方面的规定,散见于《公务员法》《法官法》《检察官法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规规章中,缺乏统一规定。制定《政务处分法》,明确应当给予政务处分的违法行为、政务处分的基本原则、适用规则、程序和复审复核途径,对政务处分制度作出全面系统的规定,改变了处分标准不统一的局面,有利于监察机关强化法治观念、程序意识,推进政务处分工作的规范化、法治化、专业化。

 二、《政务处分法》的主要内容

《政务处分法》分为7章,包括总则,政务处分的种类和适用,违法行为及其适用的政务处分,政务处分的程序,复审、复核,法律责任和附则,共68条。主要内容有:

(一)总则。共6条,主要规定了立法目的、政务处分基本原则及工作方针等内容。总则部分在政务处分工作中发挥着统领作用,必须贯彻落实到政务处分的各环节、全过程。

 1.关于政务处分的基本原则。《政务处分法》第四条规定了政务处分“三个坚持”的基本原则。

 一是坚持党管干部原则,集体讨论决定。党的领导是政务处分工作的“纲”和“魂”。党管干部是坚持党的领导的重要内容。公职人员在我国国家治理体系中处于特殊重要位置,给予公职人员政务处分,应当坚持党管干部原则,严格按照干部管理权限履行批准手续。民主集中制既是党的根本组织原则,也是国家机构应当遵循的宪法原则。政务处分工作应当坚持民主集中制,集体讨论作出决定,不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。

 二是坚持法律面前一律平等,以事实为根据,以法律为准绳,给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当。坚持这一原则,就是在给予公职人员政务处分时,在准确判定违法行为性质、情节、危害程度的基础上,全面考虑、统筹兼顾各方面因素,在法律规定的幅度内,恰当地确定对违法行为人的政务处分种类。性质恶劣、情节严重、危害性大的违法行为,应当给予较重的政务处分;反之,则应当给予相对较轻的政务处分,做到过罚相当,防止畸轻畸重。

 三是坚持惩戒与教育相结合,宽严相济。惩前毖后、治病救人,是我们党的一贯方针,是从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。坚持惩戒与教育相结合、宽严相济原则,是惩前毖后、治病救人方针在政务处分工作中的具体体现。惩治本身不是目的,而是挽救和教育违法公职人员的一种手段。对违法的公职人员,既不能一味姑息、失之于宽,也不能片面从严,而是要根据具体情况,实行区别对待,做到该宽则宽、当严则严,宽严相济。只有这样,才能达到既严明法律、又团结同志的目的,才能充分发挥政务处分的教育、指引和监督作用,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。

 2.关于政务处分的工作方针。《政务处分法》第五条规定了政务处分“二十四字”方针,即事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。这是依法正确开展政务处分工作的重要指引,也是长期执纪执法实践的经验总结。在“二十四字”方针中,事实清楚是定性处理的基础,证据确凿是认定案件事实的前提,定性准确是正确给予政务处分的关键,处理恰当是结果和目的,程序合法、手续完备是处理恰当的制度保证。“二十四字”方针是衡量政务处分工作的重要标准,是在政务处分工作中贯彻党的路线方针政策和正确运用法律的重要保证。

 3.关于政务处分的适用对象。习近平总书记强调,深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点。《政务处分法》全面贯彻国家监察体制改革精神,根据《监察法》有关规定,把所有行使公权力的公职人员纳入政务处分范围,即《监察法》第15条规定的六类监察对象,填补了对一些特定身份的公职人员政务处分的法律空白。比如,对基层群众性自治组织中从事管理的人员的处分。在《政务处分法》出台前,监察机关无法像对公务员、事业单位管理人员等公职人员一样对其作出政务处分。实践中,对党员身份的,通过给予其党纪处分来发挥惩戒和教育的作用,对非党员身份的,依据《监察法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等法律法规,给予其警示谈话、责令公开检查、通报批评或者向有关机关、单位提出取消当选资格、罢免等监察建议。但是,这些处理措施针对的是轻微违法行为和严重违法行为,无法对一般违法行为进行有效处置,导致“管两头、漏中间”。《政务处分法》的出台,填补了对该类公职人员政务处分的法律空白,有利于更好地贯彻落实党纪政务处分相匹配原则。

 4.关于处分的主体。《政务处分法》第二条、第三条规定,监察机关对违法的公职人员给予政务处分,公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分,确立了政务处分与处分双轨并行的二元处分体制,目的是充分发挥任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任,提高管理监督的针对性和实效性,真正实现对公职人员监督全覆盖。具体可以从以下三个方面来理解和把握。第一,把握二者的相同点。一是政务处分和处分都是对违法公职人员的责任追究,共同服务于促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守,二者目标一致、相互促进。二是政务处分与处分在种类、期间、适用规则、违法情形等方面完全一致,确保了有同样违法行为的公职人员,不因实施处分主体的不同而受到轻重不同的责任追究,体现了责任追究的公平性。第二,把握二者的不同点。一是主体不同。政务处分的主体是监察机关,处分的主体是公职人员任免机关、单位。由监察机关实施的称为“政务处分”,由公职人员任免机关、单位实施的称为“处分”。二是处分的程序和申诉方面不同。政务处分执行的是《监察法》和《政务处分法》,处分执行的《公务员法》等其他规定。比如,对处分决定不服的,可以按照《公务员法》等法律法规的规定向原处理机关申请复核,或者向同级公务员主管部门或者作出该处理决定的机关的上一级机关提出申诉;对政务处分决定不服的,有关公职人员依法向监察机关申请复审、复核。第三,把握二者的联系点。一是一事不二罚,对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。二是纠正不作为,如果任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,监察机关应当提出监察建议予以纠正。

 (二)政务处分的种类及适用规则。共21条,主要规定了政务处分的种类、适用规则及后果。

 1.关于政务处分的种类和相应的处分期间。《政务处分法》与《监察法》规定的政务处分种类保持了一致,规定政务处分的种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种,并明确相应的政务处分期间,警告为六个月,记过为十二个月,记大过为十八个月,降级、撤职为二十四个月。《政务处分法》规定的六种政务处分以及相应的政务处分期间,由轻到重,构建了完善的阶梯化的政务处分档次体系,符合政务处分实践工作的需要,也符合惩戒与教育相结合、宽严相济的原则。

 2.关于政务处分的适用规则。《政务处分法》在总结借鉴相关处分类党内法规和法律法规的基础上,系统规定政务处分适用规则,包括共同违法行为的处分适用,从重、从轻或者减轻处分以及免予、不予处分的适用,与刑罚、行政处罚的衔接处理,处分合并的适用,以及处分期满自动解除等规则。比如,规定公职人员有阻止他人检举、提供证据,串供或者伪造、隐匿、毁灭证据,以及拒不上交或者退赔违法所得等7种情形的,应当从重给予政务处分;规定公职人员有主动交代、配合调查,如实说明本人违法事实,以及主动采取措施,有效避免挽回损失或者消除不良影响等7种情形的,可以从轻或者减轻处分,等等。这些处分适用原则体现了惩前毖后、治病救人的精神和实事求是、过罚相当的原则,并彰显对公职人员的教育、引导作用。2019年,全国有10357人主动投案,其中中管干部5人、省管干部119人;全省有297人主动投案,其中省管干部4人、市管干部17人。如,省纪委监委对福建日报社原总编辑、社务委员会委员,福建日报报业集团党组原副书记梁建平严重违纪违法问题进行立案审查调查。考虑到梁建平同志能够主动投案,如实交代违纪违法问题,主动上交违纪违法所得,认错悔错态度好,且大部分违纪违法行为发生在党的十八大之前,经批准,对其予以从轻、减轻处理,给予留党察看二年处分;退休待遇由事业三级职员降至事业六级职员。通过精准开展政务处分,真正起到处分一个、警醒一片的作用,实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一。
    3.关于政务处分的后果和影响。《政务处分法》把“严”的主线贯穿其中,既规定了适用于所有公职人员的共同规则,又针对不同类型的公职人员分别规定了处分后果,力求真正发挥政务处分的震慑作用。一方面,违法公职人员在职业发展方面将受到影响。因违法行为受到政务处分后,公职人员在晋升、考核评优等方面,将受到程度、持续时间不同的影响,受到降级、撤职处分的还要被降低级别、职务层次、职级等。公职人员被开除的,终生不得录用为公务员以及参照《公务员法》管理的人员。另一方面,违法公职人员在经济等利益方面将受到影响。对公职人员违法取得的财物和用于违法行为的本人财物,要依法予以没收、追缴或者责令退赔。对于其因违法行为获得的职务、职级、衔级、职称、待遇、学历、学位、荣誉等其他利益,监察机关应当建议有关机关、单位、组织按规定纠正。公职人员即使已经退休、离职甚至死亡,其违法行为一旦被发现并依法查处,对其违法取得的财物等仍然要依法作出没收、追缴或者责令退赔等处理,并且要相应调整其享受的待遇。此外,考虑到未担任公务员、参公管理人员、事业单位人员或者国有企业管理人员职务的其他依法履行公职的人员存在无职可撤、无级可降的情况,《政务处分法》规定,这些人员有违法行为的,监察机关可以予以警告、记过、记大过;情节严重的,由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。这些规定为公职人员履职划出了行为底线,也对那些潜在的违法公职人员产生了威慑力,实际上起到了防止、减少公职人员违法行为的目的。

(三)违法行为及其适用的政务处分。《政务处分法》统一了政务处分实体依据,共14条。一方面,注重法法衔接,以关于处分的法律法规为基础进行系统梳理,从中提炼概括出适用于各类公职人员政务处分的违法情形,同时与刑法、刑事诉讼法、行政处罚法等法律相衔接,保证法律体系的内在一致性。另一方面,注重纪法贯通,参考借鉴党纪处分条例等党内法规关于违纪情形的具体规定,根据公职人员的特点有针对性地进行吸收和完善,形成了与政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律相贯通的违法行为体系。

 1.与政治纪律相关的违法行为。第二十八条对该类违法行为进行了规定,主要包括7种情形,旨在规范和引导公职人员遵守政治纪律要求,坚持党的领导,维护党中央的权威,做到对党和国家忠诚。比较典型的违法行为有:

(1)散布有损宪法权威、中国共产党领导和国家声誉的言论。《行政机关公务员处分条例》规定“散布有损国家声誉的言论”要受到处分,《政务处分法》在此基础上增加了“有损宪法权威、中国共产党领导”的内容,进一步强调了宪法权威不容侵犯、党的领导不容动摇。宪法是国家的根本法,一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织等,都必须以宪法为根本的活动准则,公职人员更要坚持宪法至上,维护宪法权威。党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证,绝对不能有丝毫动摇,公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量,更要自觉坚持和切实维护党的领导。然而,有些公职人员政治意识薄弱,藐视纪律,无视规矩,口无遮拦、大放厥词,严重损害了党和国家形象。比如,福鼎市科协原主席林某于2015年至2016年间多次在微信网络公开发表和转发违背四项基本原则言论,丑化党的形象,否定党的领导,在接受组织审查期间,仍妄称执政党应该由公民投票选出,党、政、军应该分离,党不能指挥枪等否定坚持中国共产党领导的错误观点,严重背离了“党是领导一切”的重要原则。2018年4月,林某受到留党察看一年、撤职处分。毛泽东同志曾经谆谆告诫全党,“每一个党员,每一种局部工作,每一项言论或行动,都必须以全党利益为出发点,绝对不许可违反这个原则”。全体公职人员都要遵守这个原则。

(2)拒不执行或者变相不执行党和国家的路线方针政策、重大决策部署。遵守党的政治纪律,最核心的,就是坚持党的领导,坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求,同党中央保持高度一致,自觉维护党中央权威。拒不执行或者变相不执行党和国家的路线方针政策和重大决策部署,就会严重干扰和破坏中央政令畅通,损害党和政府的形象,甚至给党和人民利益造成重大损失。这是在政治上与党离心离德、分庭抗礼的表现,是一种严重违犯政治纪律的行为,应当受到严肃处理。今年3月4日,中央纪委国家监委网站发布消息,海南省委原常委、海口市委原书记张琦严重违纪违法被开除党籍和公职。通报描述,“张琦丧失理想信念和党性原则,背弃初心使命,背离新发展理念,落实党中央重大决策部署不坚决、不到位”。这是“背离新发展理念”的表述首次出现在中央纪委违纪案件的通报。早在2015年10月29日,习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。之后,坚持新发展理念被写进了党的十九大报告,作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。背离新发展理念,就是背离党中央的发展思路和发展方向,就是与党中央的决策部署背道而驰。本条文的设置,就是通过严格的处分规定,促进广大公职人员服从党中央集中统一领导,确保党中央令行禁止,决不允许背着党中央另搞一套。

 2.与组织纪律相关的违法行为。第二十九条至第三十二条对该类违法行为进行了规定,主要包括12种情形,旨在规范和引导公职人员遵守组织纪律要求,强化组织意识,服从组织安排,维护组织的团结和统一。比较典型的违法行为有:

(1)不按照规定请示、报告重大事项,以及违反个人有关事项报告规定,隐瞒不报。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定,“领导干部必须强化组织观念,工作中重大问题和个人有关事项必须按规定按程序向组织请示报告。”从实践看,有的党员干部毫无组织观念、程序观念,我行我素,想报告就报告、不想报告就不报告,或者不按规定程序和方式请示报告,把请示报告制度当成了软约束,很可能造成严重后果。比如,2017年10月,时任福建省高等学校招生委员会副主任委员的黄某某,在明知“省直文教单位开展的各项工作,该报告的要报告,该请示的要请示,该提交研究的要提交研究”等工作要求的情况下,未将有关文件呈报省高等学校招生委员会主要领导审定,擅自签发、出台了该文件。该文件未对考生的落户、学籍时间等作出具体限制性规定,导致部分考生家长产生误解,最后因政策落实问题引发群体性上访,产生了不良的社会影响。另外,有的干部千方百计隐瞒对自己不利的有关事项,主观上排斥组织监督,客观上往往与“四风”或腐败问题有着千丝万缕的联系。比如,厦门海事法院原党组成员、副院长周内金以其妻女名义在上海、厦门等地购买多套房产和店面,合计建筑面积521平方米,购买总价达935万元,未向组织报告。经核查,周内金存在严重的腐败问题,被开除党籍、开除公职,并移送检察机关审查起诉。这些都是近年来全面从严治党过程中出现的典型多发问题,《政务处分法》将其纳入法治范围进行严格约束。

(2)违反民主集中制原则。民主集中制是党的根本组织原则,要求党员领导干部必须正确行使手中的权力,决不能把个人凌驾于党组织之上。从这些年查处的党员领导干部,特别是党政一把手案件来看,一些人摆不正个人与组织的关系,独断专行,把党组织集体决定变成个人说了算,召开会议成了“走过场”,民主集中制成了摆设,最终走上了违纪违法的道路。比如,漳州市人大常委会原党组成员、副主任张镇城在任诏安县委书记期间,为挽回其个人及亲属在私营企业的投资损失,接受该企业董事林某某的请托,违反预算法等规定,召集有关人员开会,要求将财政资金800万元通过某镇政府出借给该企业。后来,又应林某某的请托,违反担保法等规定,以召开县委常委会集体决策形式,要求诏安县政府为该企业向银行贷款4300万元提供反担保。由于该企业无力支付贷款利息,贷款被提前收回,诏安县政府代偿了本息,截至案发,该款项本息无法收回。张镇城违规决策,造成公共财产直接损失达4271万余元。2019年8月,张镇城被开除党籍、开除公职,被判处有期徒刑8年6个月。

(3)在选拔任用等干部人事工作中违反有关规定。吏治腐败是最大的腐败,用人腐败必然导致用权腐败。习近平总书记多次指出,选什么人就是风向标,就有什么样的干部作风,乃至就有什么样的党风。选人用人导向正确则群贤毕至,搞任人唯亲、排斥异己,选人用人导向不正则源浊流浊。省统计局原党组成员、副局长陈志强作为协管人事的副局长,本该协助党组书记严格按照相关规定,选好人、用好人,但是由于他私心杂念,在选人用人上以人划线,分析某某是谁的人,某某是谁提拔的,该同谁搞好关系,认为听自己的就是好干部,在用人上任人唯亲,研究干部时跑风漏气,以达到拉拢一些人,扩大自己支持度的目的。他还对自己的亲信说,你们选我当局长,事成之后,我给你们安排个好位置;其中有一个人说,我到那个位置可能不大适合。陈志强说,怕什么,先提拔起来再说,以后再调整。这就好像他已经当上局长似的,搞得机关乌烟瘴气,怎么会形成良好选人用人导向。这种行为,就是用人腐败,就要被严惩。

(4)诬告陷害,意图使他人受到名誉损害或者责任追究等不良影响。腐败斗争离不开人民群众的大力支持和参与,党的十八大以来,各界群众积极提供党员干部和国家公职人员违纪违法问题线索,为全面从严治党向纵深发展发挥了重要作用。但不可忽视的是,也有一些别有用心者故意捏造“问题线索”,借信访举报打击报复、诬告陷害敢于担当、勇于负责、善于作为的干事创业者。诬告陷害、歪曲事实的手段、情形虽然有别,但背后往往都是为了一己之私,企图通过“踩低”别人谋取自身不正当利益。比如,福州市台江区城市管理综合行政执法大队原大队长黄某因和该区城市综合管理局局长马某在人事调整等方面存在分歧,并发生言语冲突,心存不满,遂指使该大队协管员陈某、周某等人通过道听途说、捏造扭曲事实等方式,制作反映马某有关问题的举报信,冒名诬告他人。同时,在该区城市管理局领导、干部当中恶意散播谣言,企图损害马某名誉。黄某还存在其他违反党纪行为,受到撤销党内职务、政务撤职处分,并在全市通报。

3.与廉洁纪律相关的违法行为。第三十三条至第三十六条对该类违法行为进行了规定,主要包括10种情形,旨在规范和引导公职人员落实廉洁纪律要求,确保不用公权谋取私利,实现干部清正、政府清廉、政治清明。比较典型的违法行为有:

(1)贪污贿赂。党的十八大以来,中央惩治腐败决心和力度之大前所未有,反腐败动真格、出重拳成效之大也是前所未有。然而,在反腐败高压态势下,一些领导干部仍然不收敛不收手,性质十分严重,影响非常恶劣,必须重点打击、坚决查处、绝不手软。比如,我们查处的诏安县原县委书记何德发就很典型。何德发在担任诏安县委书记期间,利用职务便利,为有关单位和个人谋取利益,受贿金额高达4800多万元。他的受贿行为绝大部分发生在党的十八大以后,其中党的十九大以后就收受了2200多万元。在被组织留置前三个月不到的时间里还收受了230多万元。可见,腐败问题具有顽固性、反复性,也让我们清醒认识到反腐败斗争的长期性、艰巨性。在十九届中央纪委四次全会上,习近平总书记再次强调,要继续坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,要持续保持反腐败高压态势,继续重点查处不收敛不收手的违纪违法问题。

(2)利用职权或者职务上的影响为本人或者他人谋取私利。党员干部必须正确行使人民赋予的权力,反对任何谋取私利的行为。权力是把“双刃剑”,以权谋私,终将为权所害。比如,三明市委原副书记黄建平在任三明市委常委、永安市委书记期间,让时任沙县县长林昭闹帮助用政府资金收购黄建平弟弟的酒吧项目。林昭闹遂指示沙县财政局借款5650万元给国有企业沙县小吃集团有限公司,并由该公司以5650万元价格收购该酒吧项目。经省发改委价格认定,酒吧项目当时市场价为4545.12万元,收购价超出市场价1104.88万元。同时,黄建平还有其他违反党纪和职务违法犯罪行为。2020年1月,黄建平被开除党籍、开除公职,并移送司法机关审查起诉。

(3)收受可能影响公正行使公权力的礼品、礼金、有价证券等财物。对于收受礼品礼金等财物,有人认为这些无伤大雅,其实也属于不正之风的范畴,目的是为了投桃报李。从近年来审查调查实践看,违规受礼问题仍然比较突出,严重影响党的形象,有必要对这类行为进行责任追究。这也是抓早抓小,防止演变成受贿的重要措施。比如,2014年至2019年,龙岩市永定区原副区长卢文阶先后21次收受他人所送的礼品,其中茅台酒20多箱(6瓶/箱),另外还有洋酒、高档白酒、中华香烟、铁皮石斛等。卢文阶还有其他违反党纪和职务违法、职务犯罪行为,被开除党籍、开除公职,并被判处有期徒刑4年1个月。

(4)接受、提供可能影响公正行使公权力的宴请、旅游、健身、娱乐等活动安排。党的十八大以来,各级党组织认真落实中央八项规定精神,取得明显成效,但“四风”反弹回潮隐患犹存。比如,福建省原副省长徐钢痴迷打高尔夫球,玩物丧志。任泉州市委书记期间,台风来袭前夕,擅离职守,到外地打球。因公出国期间,专门组织私企老板另外成立随行团,陪其在国外打球。中央八项规定颁布后,仍然多次由私企老板安排打高尔夫球。尤其是2014年春在中央党校学习期间,8次外出打球,其中还有1次逃课打球。十几年间,徐钢在国内外打了120多场高尔夫球,花费数十万元,全部由私企老板支付。又如,闽侯县政协原党组书记、主席陈乐森等15人,违规在高档私密场所接受请托人宴请问题,其中公职人员12人。这些人均受到了严肃处理,该撤职的撤职、该降级的降级,该处分的处分。他们虽然不是吃公款,但是躲到了高档隐秘场所吃喝,从外面看是工业园区的办公楼,进到包厢一看,其高档程度不亚于五星级酒店。在那么偏僻的地方搞得那么豪华,就是为了躲避监督检查。更重要的是还存在请托事项,有可能影响公正执行公务。违规接受管理服务对象宴请的本质是特权思想和特权现象,甚至隐藏权钱交易,具有极大的危害性。

4.与群众纪律相关的违法行为。第三十七条和第三十八条对该类行为进行了规定,主要包括6种情形,旨在规范和引导公职人员遵守群众纪律要求,坚持以人民为中心,践行党的宗旨、维护群众利益。比较典型的违法行为有:

(1)利用宗族或者黑恶势力等欺压群众,或者纵容、包庇黑恶势力活动的。黑恶势力损害的是老百姓的切身利益,啃食的是群众获得感,挥霍的是基层群众对党的信任。党中央要求,在扫黑除恶专项斗争中,不仅要扫除黑恶势力,还要与反腐败斗争和基层“拍蝇”结合起来,深挖黑恶势力“保护伞”,对黑社会性质组织犯罪组织者、领导者、骨干成员及其“保护伞”要依法从严惩处。《政务处分法》第三十七条规定了对这类行为给予撤职以上重处分,体现了党中央除恶务尽、维护群众切身利益的决心。扫黑除恶专项斗争以来,我省高度重视对涉黑涉恶“保护伞”的查处,所有的县(市、区)都查处了“保护伞”案件。比如,福州市公安局原副处级干部吴山在担任长乐市公安局局长期间,接受他人请托,徇私情,明知林某某等人已涉嫌寻衅滋事犯罪而故意包庇,使其不受追诉,为林某某恶势力团伙充当“保护伞”。同时,吴山还有其他违反党纪和职务违法、职务犯罪行为,被开除党籍、开除公职,并移送检察机关审查起诉。只有将背后的“保护伞”一网打尽,才能真正根除黑恶势力,还老百姓一片净土。今年是扫黑除恶专项斗争三年目标的实现之年,离年底收官仅剩5个月,时间紧、任务重、要求高,各级党组织要坚决扛起政治责任,把“扫黑打伞”工作成效作为检验“四个意识”的试金石、作为检测“两个维护”的标准尺,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

(2)违反规定向管理服务对象收取、摊派财物的。违反规定向管理服务对象收取、摊派财物的等群众身边腐败和作风问题,严重损害党和政府形象,损害党群、干群关系,必须严肃处理。比如,福鼎市公安局原党组成员、国保大队原大队长费汉景,利用担任桐城派出所所长的职务便利,借桐城派出所新办公楼搬迁之机,擅自决定向桐城街道各村、社区、玄武岩总公司,以及部分驾校、KTV老板、爆破公司负责人等私营企业主摊派新办公楼设备采购费用40余万元。同时,费汉景还有其他违反党纪和职务违法、职务犯罪行为,被开除党籍、开除公职,并移送检察机关审查起诉。

5.与工作纪律相关的违法行为。第三十九条对该类行为进行了规定,主要包括5种情形,旨在规范和引导公职人员遵守工作纪律要求,做到正确履职、担当尽责。比较典型的违法行为有:

(1)滥用职权,玩忽职守。公职人员尤其是领导干部,如果作风霸道,滥用职权,或者不负责任、玩忽职守,都会严重损害党和国家的形象,给党、国家和人民利益造成较大损失。比如,龙岩市市场监督管理局原正处长级干部(原市质监局党组书记、局长)陈日标滥用职权,在对一家公司未取得工业产品生产许可证就生产环氧氯丙烷的行政处罚中,对应予没收的产品未予没收,并且违法减轻处罚,给国家造成损失1234万元。此外,他还擅自决定销毁本应永久保存的行政执法案件档案,导致2131卷行政执法案件档案材料灭失,造成了恶劣的社会影响。又如,三明市财政局原党组成员、副局长郑长秋明知存在估值无法达到预期、投资风险大等问题,在不符合基金投资条件的情况下,盲目投放双创风投基金,且投资后未对所投资金进行监管,致使国有资产遭受重大损失。

(2)形式主义、官僚主义。习近平总书记指出,形式主义背后是功利主义、实用主义作祟,政绩观错位、责任心缺失,只想当官不想干事,只想出彩不想担责;官僚主义背后是官本位思想,价值观走偏、权力观扭曲,盲目依赖个人经验和主观判断,严重脱离实际、脱离群众。这些问题,会使党的路线方针政策难以贯彻,使群众热切期待落空,使党的执政基础受到侵蚀。从我省发生的一些案例来看,有的作风漂浮、落实不力,有的冷硬横推、敷衍塞责,有的漠视纪律、为官不为,形式主义、官僚主义在我省一些地区和部门还不同程度存在,有些问题还导致了严重的后果。比如,在2019年省委省政府部署的房屋质量安全隐患排查工作中,泉州市、鲤城区有关职能部门及鲤城区、常泰街道,层层转嫁任务,层层失守,最终由两个社区聘用人员将存在严重质量安全隐患的欣佳酒店认定为无安全隐患。如果在各个工作关节严格把关,切实履职尽责,就不会有欣佳酒店坍塌造成29人死亡及财产重大损失的惨痛教训。

6.与生活纪律相关的违法行为。第四十条对该类行为进行规定,主要包括6种情形,旨在规范和引导公职人员遵守生活纪律要求,带头践行社会主义核心价值观,模范遵守社会公德、家庭美德。

在近年来办理的案件中,我们经常会看到一些党员领导干部参与或者支持迷信活动。有的精神空虚,“不问苍生问鬼神”“不信组织信大师”,遇到问题的第一反应就是求神拜佛,一到节假日就跑到古寺名刹烧香拜佛,甚至一住好几天,遇到问题第一反应就是找“大师”,提拔重用了也归因于“大师”,完全忘记了组织的教育培养;有的动用公款给机关大楼布置“风水局”,找管理和服务对象给寺庙送佛像、赠牌匾。可以说,迷信与腐败是紧密相连、相互滋生的。这些领导干部是因为腐败而迷信,又因为迷信而愈加腐败。他们违法乱纪之后不求痛改前非,而选择烧香拜佛,自认为有了神明的保驾护航,腐败行为就不会被发现、不会被处理,就能更加肆无忌惮,陷入迷信和腐败的恶性循环。对公职人员来说,理想信念坚定,则百毒不侵,理想信念动摇,则百病丛生,务必要守好信仰的城池,护好精神的堤坝,绝不能成为封建迷信的俘虏。

需要注意的是,第四十一条设置了兜底条款,规定公职人员有其他违法行为,影响公职人员形象,损害国家和人民利益的,可以根据情节轻重给予相应政务处分。在适用时,必须遵循本法第六条关于公职人员“非因法定事由”不受政务处分的原则,审核和确认该公职人员的行为违反了哪些法律、法规、规章的禁止性规定。如果仅仅是违反未规定法律责任的倡导性规定,则不宜给予政务处分。此外,除《政务处分法》外,其他法律、法规、规章中明确规定对公职人员的某些违法行为“依法给予处分”“应当给予处分”“给予行政处分”“给予处分”或者给予某种处分种类的处分的,相应的规定监察机关也可以适用,可以作为监察机关作出政务处分的依据。

(四)政务处分的程序、复审复核以及法律责任。《政务处分法》与《监察法》的有关内容相衔接,细化工作程序和责任要求,一方面,通过严格规范程序约束政务处分主体,保证调查事实清楚、准确;另一方面,通过赋予充分的程序权利,设置完善的救济渠道,规定严格的法律责任,保障被处分人的合法权益不受侵犯,确保政务处分权严格依法、公正行使。

《政务处分法》第四章共13条,着眼于政务处分权的规范和约束,规定了政务处分的程序,保证监察机关依法履行政务处分职责。一是明确调查处置程序。规定了监察机关的调查、取证、处置、文书、送达、宣布、告知、执行等全流程的程序要求,确保政务处分工作规范公正进行。特别强调严禁非法收集证据,明确以非法方式收集的证据不得作为给予政务处分的依据,确立了政务处分工作中的非法证据排除规则。二是明确被处分人的程序权利。要求调查认定的违法事实及拟给予政务处分的依据必须依法告知被调查人,听取其陈述和申辩,并对其陈述的事实、理由和证据进行核实等,明确不得因为被调查人的申辩而加重政务处分。同时规定了调查人员应当回避的情形和程序,被调查人根据规定可以提出回避申请。三是明确与司法行政处理的衔接。公职人员受到刑事责任追究的,监察机关应当根据生效的判决、裁定、决定及其认定的事实和情节给予政务处分。对于受到行政处罚的,监察机关可以根据行政处罚决定认定的事实和情节,经立案调查核实后,给予政务处分。四是明确特别程序。对经各级人大(政协)或者其常委会选举或者任命的公职人员予以撤职、开除的,先由人大(政协)或者其常委会依法依章程罢免、撤销或者免去其职务,再依法作出政务处分决定。五是明确立案调查的影响。公职人员在被立案调查期间,不宜继续履行职责的,公职人员任免机关、单位可以决定暂停其履行职务;未经监察机关同意,不得出境、辞去公职;所在机关、单位及上级机关、单位不得对其交流、晋升、奖励、处分或者办理退休手续。如果在调查中发现公职人员受到不实检举、控告或者诬告陷害,造成不良影响的,应当按照规定及时澄清事实,恢复名誉,消除不良影响。公职人员受到政务处分的,应当将政务处分决定书存入本人档案。

《政务处分法》第五章共6条,着眼于不适当、不正确政务处分的纠正,规定了复审、复核的救济途径。强调公职人员不因提出复审复核而被加重政务处分;复审复核机关应当依法撤销或者变更错误的处分决定;明确政务处分被变更或者撤销的,应当按照规定调整或者恢复被处分公职人员的级别、薪酬待遇等。

《政务处分法》第六章共4条,着眼于监察机关依法履职的权威性和严要求,规定了两类主体的法律责任。明确有关机关、单位、组织或者人员等存在无正当理由拒不采纳监察建议,拒不执行政务处分决定等6种情形之一的,应当依法给予处理。明确监察机关及其工作人员存在违反规定处置问题线索等11种情形之一的,要对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

需要注意的是,《政务处分法》明确了法律的溯及力,规定了“从旧兼从轻”的适用原则。本法自2020年7月1日起施行。在这之前发生的案件,一般适用当时的规定。这是“从旧”。如果行为发生时的规定认为是违法,但本法不认为是违法或者根据本法处理较轻的,适用本法。这是“从轻”。

三、切实抓好《政务处分法》的贯彻执行

习近平总书记强调,“法规制度的生命力在于执行。”加强反腐倡廉法规制度建设,既要立规修规,还要严格执法、执行到位,做到“明制度于前,重威刑于后”,切实维护法律的严肃性。现在关键是做好学习、宣传、贯彻这个“下半篇”文章,确保《政务处分法》真正落地生根,让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。

一是坚决扛起政治责任,把“严”的主基调长期坚持下去。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,高压之下一些领导干部仍然不收敛不收手,全面从严治党依然任重道远。《政务处分法》为公职人员行为划出了清晰的“红线”,构筑起惩治职务违法的严密法网,表明了持续从严、一严到底的韧性和定力。要把政治建设摆在首位,增强践行“两个维护”的行动自觉。党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果。全面从严治党的实践表明,党内存在的政治问题还没有得到根本解决,一些党组织和党员干部忽视政治、淡化政治、不讲政治的问题还比较突出,必须进一步加强党的政治建设。《政务处分法》的制定,把坚持中国共产党的领导,坚决贯彻落实党和国家的路线方针政策、重大决策部署作为出发点和落脚点,充分体现了公职人员行为规范的政治性。各级党组织和纪检监察机关要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治规矩,强化政治监督。要加强对党章党规党纪和宪法法律法规执行,党中央重大决策部署、重大战略举措和习近平总书记重要讲话重要指示批示精神落实等情况的监督检查,保证党和国家的路线、方针、政策和决议的执行。当前,要着重围绕做好常态化疫情防控、决战决胜脱贫攻坚、加快恢复生产生活秩序、做好“六稳”工作、落实“六保”任务,跟进监督、精准监督、全程监督,督促各级党组织抓紧抓实抓细抗疫情、稳经济、谋发展各项工作。要加强日常监督,抓早抓小、防微杜渐。从严管理公职人员,要用法律和严格的监督。监督要体现在平时,从小处抓起、从日常抓起,使每名公职人员生活在法律的约束中。党委(党组)书记首先要做管党治党的书记,履行好第一责任人职责,对本地区本单位的政治生态负责,对公职人员健康成长负责;其他同志包括掌握公权力的部门、组织的负责同志,也要牢记自己的党内职务,切实履行“一岗双责”,按照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督。要坚持把监督挺在前面,坚持“惩前毖后、治病救人”的方针,把握运用“四种形态”,加强对公职人员的日常监督,及时发现公职人员苗头性、倾向性问题,依法对其进行谈话提醒、批评教育等,让红脸出汗成为常态,使公职人员远离底线。要推动主体责任和监督责任贯通协同、形成合力。《政务处分法》将任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任以法律的形式规定下来,明确了处分与政务处分双轨并行的处分体制。各级党组织要紧紧扭住主体责任这个“牛鼻子”,把责任记在心上、扛在肩上,做到知责、尽责、负责。各级党委书记要坚决当好改革“施工队长”,强化对纪检监察体制改革的领导,抓好改革的落实。要持续完善派驻监督体制机制,扎实推动纪检监察体制改革向基层延伸。要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,党委(党组)、纪委共同发力,发挥党纪和法律的协同作用,推动党内监督和其他监督形成合力,把制度优势转化为治理效能。                                                                                 

二是加强对公职人员的教育,增强尊法守法用法意识。《政务处分法》实现了对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖,是运用法治强化权力监督的重要制度。大量违纪违法案例表明,党员干部一旦纪法意识淡薄、权力观扭曲,就容易滑向违法犯罪的深渊。因此,在学习宣传《政务处分法》中,要加强对公职人员的教育,使公职人员绷紧纪法这根弦,做到心有所畏、言有所戒、行有所止。要紧紧抓住以人民为中心这个价值取向,强化权力观教育。习近平总书记指出,“党员、干部特别是领导干部要清醒认识到,自己手中的权力、所处的岗位,是党和人民赋予的,是为党和人民做事用的,只能用来为民谋利。”《政务处分法》关于违法行为的规定,鲜明体现了对党和国家忠诚,为民尽责奉献的要求。要通过各种途径,采取多种形式,广泛宣传教育解读,使广大公职人员牢记手中的权力是党和人民赋予的,搞清楚我是谁、为了谁、依靠谁的问题,时刻把人民放在心中最高位置,增强为民用权的主动性和自觉性,使法律要求真正转化为公职人员的日常习惯和自觉遵循。要发挥关键少数“头雁效应”,在学习、遵守和执行《政务处分法》上走前头、做表率。领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”,对全党全社会都具有风向标作用。“君子之德风,小人之德草,草上之风必偃。”在上面要求人、在后面推动人,都不如在前面带动人管用。领导干部要带头先学一步、学深一层,把学习贯彻《政务处分法》与学习贯彻习近平总书记关于全面从严治党、深化纪检监察体制改革的重要论述结合起来,与学习党的十八大以来管党治党理论、实践和制度创新成果结合起来,与学习党章党规、宪法和《监察法》结合起来,准确把握内涵要义,全面领会精神实质,做到内化于心、外化于行。要带头遵守《政务处分法》,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,做到守法律、讲规矩、知敬畏、存戒惧。要坚持高标准引领,激励公职人员新时代新担当新作为。学习宣传贯彻《政务处分法》既要坚持底线防守,也要高标准引领。《政务处分法》列出了公职人员遵守法律的“负面清单”,划出了公职人员不可突破的行为规范要求,是公职人员行为不可逾越的底线。要通过教育,让公职人员既要守住底线,严格遵守禁止性规定,切实紧握戒尺,不越雷池;又不能仅仅停留在底线附近,要抓住高标准,勇于担当作为,为新时代新福建建设作出应有贡献。

三是坚持执法必严、违法必究,发挥法规制度标本兼治作用。《政务处分法》充分体现了以“三不”一体理念思路推进反腐败斗争,深化标本兼治的精神。公职人员的任免机关、单位和各级监察机关要不折不扣地贯彻执行《政务处分法》,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。突出依法处分,强化不敢腐的震慑。《政务处分法》是公职人员的任免机关、单位和各级监察机关开展处分工作的重要标尺。要依法精准查处公职人员的违法行为,对于仍然不收敛、不收手,滥用职权、以权谋私的要严肃追责,坚决查处,强化震慑效应,切实维护法律的严肃性和权威性。深化以案促改,扎牢不能腐的笼子。通过复盘总结案件、以案促改,找管理漏洞、找制度空隙、找责任缺位,对不严密、不配套的制度及时修订完善,把制度笼子建得更加严密、更加有效,推进公权力规范运行。用好纪检监察建议有力武器,以法律刚性约束推动问题一项一项整改到位。强化警示教育,增强不想腐的自觉。要利用典型案件,深入开展警示教育,以案示警、以案明法,做到因人施教、因岗施教,真正让受教育对象入心入脑、有所收获。各级领导干部要从苏树林、徐刚、张志南等反面典型中汲取教训、引以为戒,时刻绷紧拒腐防变防线,时刻遵纪守法。

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